4 oktober 2017

De uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 juli 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017:4105) laat goed zien dat in het huidige omgevingsrecht begrippen niet goed op elkaar zijn afgestemd. In dit geval gaat het om het begrip stedelijk ontwikkelingstraject. Op dit aspect van deze uitspraak ga ik hierna in, de andere aspecten bespreek ik niet.

Het gaat in deze zaak om het gebruik van een perceel voor een leisurecentrum (oa indoor kinderspeelparadijs, bowlingbanen etc). Hierin voorziet het vigerende bestemmingsplan niet. Daarom is een omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor, de kruimelgevallenlijst. Kortweg gezegd kan met toepassing van dit artikelonderdeel omgevingsvergunning worden verleend voor strijdig gebruik binnen de bebouwde kom dat de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroot. Hierop volgt echter weer een uitzondering in artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Bor, namelijk dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9 niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C en D van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). In onderdeel D. 11.2 van de Besluit mer is opgenomen als activiteit de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen. Vraag is of in dit geval sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” ruimte voor interpretatie laat waardoor ook discussie kan ontstaan over de vraag wanneer sprake is van een wijziging van een dergelijk project.  Hij verwijst hiervoor onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694). Of sprake is van een stedelijke ontwikkeling hangt af, zo volgt uit die uitspraak, van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en omvang van de voorziene wijziging een rol spelen. Nog daargelaten dat een dergelijke uitleg vooraf weinig houvast biedt voor beantwoording van de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, wordt de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject nog gecompliceerder nu blijkt dat het begrip stedelijke ontwikkeling meer voorkomt in het omgevingsrecht en anders wordt uitgelegd. Artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van Besluit ruimtelijke ordening definieert het begrip stedelijke ontwikkeling als volgt: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Dit is een andere uitleg en uit de jurisprudentie blijkt dat sprake kan zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject zonder dat sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Dat is op zijn minst verwarrend.
Een partij doet een beroep op de definitie van stedelijke ontwikkeling om het begrip “stedelijk ontwikkelingstraject” uit te leggen. De voorzieningenrechter gaat hier niet in mee, bij het bepalen van zijn oordeel gaat hij uit van het begrip zoals het in het Besluit mer kennelijk is bedoeld. Op zich is dit verdedigbaar, omdat artikel 5, zesde lid, van Bijlage II van het Bor verwijst naar het Besluit mer. Maar in een uitspraak van 7 december 2016 van de voorzieningenrechter van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2016:3279)  accepteert de voorzieningenrechter van de Afdeling dat het bevoegd gezag bij de uitleg van het begrip “stedelijk ontwikkelingstraject” aansluiting heeft gezocht bij het begrip “stedelijke ontwikkeling” uit het Bro. Ook dit is verdedigbaar, omdat de vraag of deze omgevingsvergunning kan worden verleend afhankelijk is van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening en het Bro betrekking heeft op de ruimtelijke ordening.

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Wabo worden ingetrokken. Het Bor en daarmee ook artikel 4 van Bijlage II bij het Bor, de kruimelgevallenlijst, komt niet meer terug. In plaats daarvan zal in het omgevingsplan zelf worden geregeld wanneer een vergunning voor afwijking van het omgevingsplan kan worden verleend.
Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet, zoals aangepast door de Invoeringswet Omgevingswet, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en elke andere activiteit voor zover die in strijd is met het omgevingsplan. De beoordelingsregels voor het verlenen van een vergunning, zie artikel 5.18 en 5.21, van de Omgevingswet, zoals aangepast door de Invoeringswet Omgevingswet, zullen via het Invoeringsbesluit worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Het ligt voor de hand dat de gemeenteraad bij het opstellen van de beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit niet meer zullen kiezen voor de ingewikkelde constructie van hierboven. En daarbij al helemaal niet gebruik gaan maken van een begrip waarvoor verschillende definities gelden.
 

Erik Verbeet, Rechtsom Juristen BV
+31(0)6 294 298 17